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构建党员权利保障的先进性机制探析 | | | 敖 建 斌
我们党历来重视保障党员权利，开展党的先进性建设的关键目标之一，就是要充分调动党员的积极性、主动性、创造性。实现这一目标，必将要求我们建立完善机制，体现、维护、保障好党员权利。
一、制度视角下的党员权利分析
新出台的《党员权利保障条例》从政治生活的角度规定了党员享有的八项权利。而从组织学和行为学角度看，党员权利保障的目标和行为都是靠制度来支撑。为了使对党员权利的保障具体化、制度化，我们还需要从制度角度对党员权利进行剖析：
1、党员权利是一种利益价值，包含意见保留权和请求帮助权。这两种权利本质上都是利己价值，对它的鼓励和保护正体现了以人为本的先进性理念。意见保留权就是说当目标一致的情况下，个人价值与组织价值发生冲突，有权保留个人意见，并对此相关的组织行为免除一定责任。它实际包括三项权利：一是利益受尊重权。即尊重和保障党内少数不同意见的同志的民主权利，尤其是对党内重大问题的决定，必须尊重每个党员的民主权利。这是党员对党的工作负责的一种表现，也是党组织对每个党员负责的一种表现。二是批评权。允许每个党员真实地发表自己的意见，包括批评和反对的意见。这是消除党内各种政治灰尘、纠正党内各种错误倾向的根本武器。三是先言免责权。免除党员保留意见范围内的决策责任，但不免除其在执行决策过程中发生偏差的行为责任。请求帮助权是针对党员的党组织和社会双重成员身份考量的。作为社会成员，党员在政治、工作、学习等方面不可避免地会遇到各种各样的问题，如果自身不能解决的，可以向组织提出请求，党组织必须及时受理并在不违背社会公平正义的情况下提供帮助。
2、党员权利是一种公共权益，包含参与权和建议权。参与是指党员有权就组织目标即政策展开讨论，建议是指党员有权就组织行为即决策提出建议。这两种权利有两个假设性前提，或者说是行使要求。一个是程序前提。行使参与权必须在党的会议上展开，行使建议权必须通过组织正当途径提出。一个是实体前提。党员行使参与权和建议权，其言论和建议不得违反党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，不得破坏党的团结统一，不得涉及组织安全、组织秘密、人身攻击等事项。对于参与权和建议权的行使，组织应给予诚实信用与信赖利益保护：一是路径保护。其程序渠道应畅通，其组织活动应具有真实性与确定性。二是激励保护。对于党员的建议和倡议，应当认真听取、研究，合理的应当采纳；对改进工作有重大帮助的，还要给予表扬或者奖励。三是免责保护。对持不同意见的党员，只要本人坚决执行党的决议和政策，就不得对其歧视或者进行追究。四是信赖保护。对于压制党员，限制和阻挠对党的工作行使建议和倡议权的行为，要严肃处理。
3、党员权利是一种不等诉求，包含知情权和监督权。在党员权利保障过程中，大多数普通党员总是处于被动的、劣势的地位。因此，信息对称和监督保障就显得尤其重要。知情权是党员各项政治权利的基础，只有充分的知情才会有正确的参与。其涵义很宽泛，包括：一是党内信息知情。组织应当为党员提供参加党的有关会议、阅读党内有关文件的必要条件。党员因缺乏阅读能力或者无法直接参加会议的，党组织要按照规定向其传达精神。二是党外信息知情。党员有权知晓党所处的环境变化、社会变化和形势变化，党组织应当定期向党员通报这些信息，影响重大的要专题通报。三是逆向信息知情。逆向信息指党员自身的信息向上传达或者将自身了解的信息向组织表达。党组织必须提供这方面的有效渠道，重大政策的出台，特别是直接涉及基层和群众利益的政策，要尽可能多地征求基层党员的意见。监督权包括揭发、检举权和提出处分、罢免或者撤换要求权。邓小平同志曾指出：“不犯错误的党，不犯错误的人，不犯错误的领导是没有的，问题在于及时总结经验，用批评和自我批评的精神检查工作。这样，就可以不使小错误发展为大错误，或路线性的错误。”所以监督权本身就是一种自我完善的有效机制。行使监督权要注意正确认识和对待保障党员权利和执行党的纪律的关系：一方面必须从实体和程序上预防党内监督制度本身的局限性，防止利用监督权对其他党员民主权利进行 “合法”破坏。另一方面，在内容的真实性上不宜太过严格，只要行使的条件合规、程序齐备，就不宜追究其内容不实在责任。同时组织要积极主动保护监督人权益，保守监督人秘密，严禁查处歧视、刁难、压制等各种形式的打击报复行为。
4、党员权利是一种民主权力，包含申辩申诉权和选举与被选举权。这是“法律面前一律平等”的宪法原则在党内权利领域的具体体现。申辩申诉权的主要意义是通过保障党员行使程序性的权利以维护其实体性权利。这些程序性权利主要有：陈述权、申诉权、作证权、辩护权、请求赔偿权等等。实体性权利体现为：在讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩；党员认为组织或他人损害其利益的，可以向组织申诉；党员可以为其他党员作证和辩护。这是党员享有的一项非常重要的“人权”权利。行使选举与被选举权的关键在于选举必须充分体现选举人的意志。它有公开公正两方面的要求：公平包括机会平等与结果平等。前者要求在设计选举方案时，对同等条件下的相对人平等地对待，不能有歧视性的标准和条款。后者则要求平等地对待同等条件下选举出的相对人，不得以任何理由推翻或者搁置。公正包括实体公正和程序公正。前者要求选举权利自由行使，对于组织推荐的对象，党员可以要求改变候选人、不选任何一个候选人和另选其他人，党的任何组织和任何个人不得妨碍和干涉。程序公正要求选举的有关程序在同等条件下要作到前后一致、人人一致，不得以任何理由增减。一般情况下，程序公正应优于实体公正。
二、党员权利保障原则的先进性定位
很多时候党员权利都显示出很大的不确定性，如隐性化，在某个过程中，可能同时存在几个党员权利；模糊化，同一规定对于不同过程可能会得出不同的结论；边缘化，保障党员权利和维护党的纪律的界限似是而非，不同情况往往有不同判断。这些都增加了党员权利保障的难度，因此只能采用人本保障标准，即只要是合理的党员权利要求，就应当得到组织的认可和维护。但这个标准不是一个漫无边际的虚幻标准，它具有丰富的内涵，包含着诸多原则。
1、党员主体平等原则。平等作为一项举世公认的宪法原则，当然适用于党员权利领域。它要求党组织在对待不同层次、不同职务、不同性质的党员时，不能设定多重标准，不能优待或歧视某个特殊群体或个人，而应平等对待每个党员，给同样条件的党员以同样或相似的待遇。特别要求的是，在对党员进行纪律处分时要充分体现这一原则，不能背离既定的判例与习惯。
2、党内事务程序正当原则。从当前来看，我们党内法律比较完备，但法制并不完备，党法党规中仍有很多自由裁量权，对其进行程序控制至关重要。程序正当是十分宽泛的范畴，但具体党员权利保障而言，至少应当包括三个内容：一是党内的政策决策制定过程必须在参与和公开上涵盖和吸纳尽可能多的党员主体。以组织名义作出的政策决策必须经过民主意志程序，这种程序表达方式应当独立保密，尽可能杜绝以“举手”代替表决的形式。二是在作出给予党员以不利影响的决策决定之前，应增加该相对人的申辩申诉程序，而且这个程序还应当前置。三是与某个党员利害相关的决定必须附理由。决定理由应当包括作出决定的基本事实依据与最终决定依据。前者指作出决定所考虑的事实；后者指从基本事实中推出的事实结论。除纪律处分外，其他决定可以只具明基本事实依据，而纪律处分还需对基本的事实作出裁定并纪录在案。
3、纪律处分遵循比例原则。比例原则是拘束权力侵害权利最有效的原则。它具体包括三个子原则：适当性原则、必要性原则及狭义比例原则。一是可处分可不处分的，应不给予纪律处分；二是处分可轻可重的，应选择较轻的纪律处分；三是受处分人所受的处分必须与其违纪行为的性质、动机、目的及一贯表现相适应，不能畸轻、畸重。
4、组织处理有实质性证据支持原则。也称部分可接纳证据原则。组织处理并不像纪律处分那样必须要遵守严格的法定证据规则。因此自由裁度空间很大，不仅可以接纳与酌量道听途说的证言，也允许接纳和酌量可以说明正在审查的权利请求的任何证据。但是接受传闻证据与依靠传闻证据是有着本质区别的。组织处理可以采纳传闻证据，但绝不能单凭传闻证据作出组织处理。
5、申诉申辩暂停处分原则。现行制度规定，党员申诉申辩不停止执行纪律处分。但事实上，纪律处分往往涉及党员的诸多权利和重大利益，很容易给党员个体造成无法弥补的损失。比如河北程维高案中，举报人郭光允背负纪律处分，受到了长达十余年的迫害。基于这点，将纪律处分纳入不停止执行原则的例外情形是科学的。同时，为了防止部分党员以此作为逃避处分的渠道，还应确定组织处理、二次申诉申辩、转入司法程序执行不停止原则和政治处分继续原则。
6、人性化权利保护原则。《党员权利保障条例》规定的八项权利仅仅是党员的基本权利。在社会生活中，党员个人同样会有一些利益意识，这些利益意识很多都是人性化的党员权利，同时也是党员基本权利的外延。如：参与权派生党员政治上要求进步的意识、请求帮助权涉及党员生活上要求安定的意识等等。对于这些权利，我们虽然不能保障，却应当予以保护。这就要求我们在纪律处分和组织处理时把握一个“度”的关系，区分党员个人的利益意识和违反党的纪律的行为，不能一概否定。
7、权利相对保护原则。无论哪一种制度包括宪法，讲对权利的保护都不是说绝对保护，而是相对保护。在触犯纪律的情况下，党组织有权对党员的某些权利作出限制，这正是“两规”措施存在的基础。对党员权利的相对保护，关键是要确定一套执行纪律的纪律，通过“法定”规范执行纪律这种“合法”损害党员权利的行为。一是纪律行使范围法定。范围过大或过小，都不利于对组织公共利益和党员权利的保护。二是纪律设定权法定。设定机关及其权限、设定标准都必须严格控制。三是执纪主体法定。除执纪专门机关外，任何党内其他组织和个人都无权采取执纪手段。执纪专门机关不得随意将执纪权授予或委托其他组织行使。四是执纪手段法定。既要符合党法党规的规定，又要符合社会法律法规的规定。五是执纪责任法定。执纪要承担公正、公平、公开责任，并承担过错责任追究。
三、保障党员权利先进性机制的建构与完善
在新的历史条件下，对党员权利的保障应该从个人取向朝整体取向、从思想取向朝制度取向转变，纳入体现先进性的各项原则，进行良好的制度设计、制度安排和制度建设：
1、健全党员权利保障的立法机制。马克思指出“没有无义务的权利，也没有无权利的义务。” 离开权利讲义务，容易形成党员“绝对义务，相对权利”的不正确观点和倾向，形成集权型、单向式的党内权力运行机制，破坏党内民主，削弱党的生机和活力。因此，党内立法必须充分体现权利本位：一是抓紧健全和落实党员权利保障的基础性法规。要坚持不懈地对党章中党员权利部分和《党员权利保障条例》进行完善，进一步明确党员的主体地位和体现权利的本位意识，尽量使这些规定实际、可操作。党的各级组织要把学习贯彻《党员权利保障条例》作为党的先进性建设的重要部分，加大党员必学、干部培训必读、领导干部必考的宣传学习力度。党委各部门特别是纪委应当围绕《党员权利保障条例》制定一整套相应的检查、监督、保障实施的工作细则，并建立相关的工作程序。二是把党员权利保障制度建设置于国家法制建设中统筹安排。逐步把一些党内制度上升为法律，从党规向党法过度，使党内法规与国家法律法规相辅相成，相互协调。三是坚持从实践急需又有把握解决的问题入手健全制度体系。党内民主建设“只怕假，不怕慢”。要出台《党内民主建设纲要》，划分各个阶段性目标，党内有共识的先做、党员反映和要求特别强烈的先做、能适应现有政治体制的先做，先从试点和一般性规定做起，待取得实践经验后再逐步充实完善，在党内立法推广。这一过程中，必须高度注重动作的整体性、手段的综合性、措施的渐进性、制度间的层次性，增强整体效能，形成体系效应。
2、强化党员权利保障的责任机制。党员权利保障贵在经常，也难在经常。在党的各种组织管理活动中要坚持突出党员权利的经常化、制度化。一是学习生活中。要建立党员教育培训的系列制度，包括鼓励党员参加学历教育、专业技术培训、定期轮训、外派学习交流等制度。不断创新教育培训方式，有计划、分层次搞好党员教育培训。同时，要积极创造条件并形成党员到前沿岗位、高科技岗位、管理岗位、领导岗位等重要岗位锻炼的制度。二是政治生活中。落实好民主生活会制度，提高民主生活会质量。民主生活会情况和整改措施要及时在一定范围内通报。三是组织生活中。要坚持和健全民主集中制，充分发挥各级党的会委会和党代表的监督作用，督促各级党委、纪委定期报告、审议、通报工作，为下级党组织和党员反映问题、发表意见、提出建议搭建平台。建立决策失误责任追究制度，保证决策的科学化民主化。四是党内工作生活中。要完善并严格执行党委内部议事规则和决策程序，健全重大问题决策前的协商制度和专家咨询制度。党组织在作出重要决议、决定前，以适当方式在一定范围内征询党员意见，对多数党员有不同意见或者存在重大分歧的，暂缓作出决定。
3、建立党员权利保障的激励机制。制度不仅要有约束作用，还要有激励效果。对党员权利保障的激励措施应包括：一是推行党务公开。党内事务应以公开为原则、保密为例外。尽快出台党务公开的可行性操作办法，规定公开的具体内容、时限、方式、范围、执行主体及其监督保障措施。要学会利用网络和电子媒体，拓宽党务公开的渠道。这方面可以借鉴政务公开的做法。二是实行党内沟通。在党员个人和组织之间实现良性互动。一方面建立和完善党内情况通报制度，保证上情下达。重点是继续完善好“三会一课”制度，就其内容、时间、范围等做出具体明确的规定。另一方面，建立和完善党员意见征集制度，保证下情上达。包括党员反映情况及限时答复制度，党代表提案的处理和回复制度，党代表述职制度，领导干部联系党员及接待群众制度，保证党员对党内事务的“话语权”。三是加强党内问责。问责是一种负激励手段，这种手段效果更为直接。实现党员权利保障问责，前提在于把党委统揽、纪委协调、部门参与结合起来，明确一个能够落实制度的责任人和群体，即不但要明确组织的责任，还要明确人的责任。在此基础上，建立党员向党代表问责、党代表向党组织问责、党组织向党的干部问责的双向层次问责体系。对党员领导干部要实施双责管理，把党风廉政责任和党员权利保障责任结合起来，一同强调、一同履行。
4、完善党员权利保障的监督机制。监督不应当仅仅以事后查处为目的，而应该是一个从改革、预防到督查的连续过程。党员权利保障监督至少应当从四个方面实现：一是推进民主体制改革。当前最迫切、最关键的就是深化干部人事制度改革，进一步扩大党员在干部工作中的权利。包括改进候选人提名方式，适当扩大差额推荐和差额选举的范围和比例等。此外，进一步扩大党代会常任制的试点，进一步探索党代会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，进一步发挥党的全委会作用，都是保障党员权利的改革突破口。二是保护揭发人、检举人权益。对揭发、检举人以及揭发、检举的内容必须严格保密，严禁将检举、控告材料转给被检举、被控告的组织和人员；严禁对揭发、检举人和控告人歧视、刁难、压制，严禁各种形式的打击报复。对于署真实姓名的揭发、检举人，应以适当方式回访或者回函并告知其处理结果；对揭发、检举严重违法违纪问题经查证属实的，给予表扬或者奖励。三是加强针对党员权利保障的督促检查。特别要着重查看党员大会或党员民主生活会中，是否有党员发表意见、建议的内容，也可通过个别谈话、小型座谈等听取党员对本单位党内民主建设情况的反映。四是深化执纪者的自我监督。纪委作为党员权利保障的专门机关，要带头尊重和维护党员权利。在执纪过程中，要树立同志型的平等意识；在执纪理念上，要树立权利和义务并重的意识；在执纪目的上，要树立查处和保护并重的意识；在执纪方式上，要树立实体和程序并重的意识，尤其要注意各种不经初核直接立案、查审不分、复审不分、滥用“两规”措施等从程序上侵害党员权利的问题。
5、规范党员权利保障的救济机制。一方面是侵权惩处。当前侵犯党员权利问题处理往往避重就轻，一般是纠正而不追究，这实际上是对党员权利的再次侵害。纪检监察机关应把受理侵害党员权利的控告作为主要执纪方面，对查有实据的，要根据情节和后果，情节较轻的给予责令停止侵权行为、口头批评、责令赔礼道歉、责令做出检查、通报批评等非党纪处分，情节或后果较重的，如：进行非组织活动破坏选举，违反选举程序、妨碍选举人自由行使选举权和被选举权；不允许党员本人申辩，不允许其他党员为犯错误党员作证和辩护；将检举材料、控告材料私自扣压、销毁、或将其转给被检举人、被控告人；对批评人、检举人、控告人进行各种形式的打击报复；捏造事实，诬告陷害造成严重后果的行为，要坚决给予党纪处分。另一方面是损权补偿。建立保护党员合法利益的纠错机制，对党员受到组织内部不公正待遇的，党组织应视情况为其挽回政治影响、赔偿经济损失、给予精神慰问。
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